第13期
 
(总第21期)
 
 
2015年10月9日

 

地方人大及其常委会选举任免工作中几个法律概念问题

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,全国人民代表大会每届任期五年,在换届后的第一次会议上表决和选举新一届国家领导人,我们通常说选举新一届国家领导人并不准确,是因为新一届国家领导人的产生有选举和表决两种方式,选举和表决内容上有区别:第一,选举和决定国家领导人的提名权不同。如全国人民代表大会根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;而“两高”领导人是大会主席团提名,大会选举产生。第二,投票的选项不同。选举票有四个选项:赞成、反对、弃权、另选他人;表决票(决定的人选)有三个选项:赞成、反对、弃权,表决票不能另选他人。第三,任命不同。选举产生的国家领导人由大会主席团任命,决定产生的国家领导人,大会通过后由提名主体来任命。如国家主席选举产生后由大会主席团任命,总理人选由国家主席提名,大会通过后由国家主席任命。

  我国的法律体系是一脉相承的,前面将国家领导人的产生方式进行简要的概述,有利于对比理解地方人大选举任免工作中的几个法律概念。

  一、地方选举和任命的区别

  通过对比《中华人民共和国宪法》第六十二条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第九条的规定,我们发现地方各级人民代表大会和全国人民代表大会行使职权的范围在人事事项上有所不同。地方人民代表大会的职权范围不涉及决定人选,表述为选举地方国家领导人是准确的。

  地方组织法第四十四条中,明确了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的职权范围涉及人事事项的表述为决定,任免等方式,不涉及选举事项;但地方组织法第四十四条第十三项在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺代表的规定值的注意,这里的补选是不是选举存在疑问。地方组织法第八条第七项规定了县级以上人民代表大会选举上一级人民代表大会代表,而第四十四条第十三项再规定闭会期间补选上一级人民代表大会代表,显然在立法上有意将两者加以区别。结合提名主体的不同,选举产生的代表由大会主席团提名,大会选举产生,而补选产生的代表由主任会议提名,常委会表决通过,两者的区别显而易见,这也是我们在实践中换届选举代表用选举票,补选代表用表决票的法律依据。

  以德州市为例,人大选举和常委会任命有以下三个区别:

  (一)选举与任命人选的职务不同

  法律规定,德州市人大常委会组成人员,市长,副市长,市中级人民法院院长,市人民检察院检察长以及德州市出席山东省人民代表大会代表由德州市人民代表大会选举产生。德州市人大常委会任免的范围包括,决定代理职务人选(人大常委会主任、市长、中级法院院长、市检察院检察长),任免市人大专门委员会的个别副主任委员和部分委员,决定副市长的个别任免,决定市人民政府秘书长、局长、委员会(办公室)主任等政府组成人员的任免,任免德州市中级人民法院审判人员和德州市人民检察院检察人员等(详见2015年7月20日德州市第十七届人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订的《德州市人民代表大会常务委员会人事任免办法》)。

  (二)选举和任命人选的提出程序不同

  德州市人民代表大会选举的国家机构的有关组成人员的人选,主席团可以提出候选人,代表依法联名(市人大代表二十人以上书面联名)也可以提出候选人,通俗地说,面对候选人名单,投票者可以另选他人。而常委会任命的人选是由法定主体(主任会议、“一府两院”领导人)提出,常委会组成人员只能对拟任命人员表示同意或反对,不能另选他人。

  (三)选举与任命人员的通过程序不同

  选举结束后,大会主席团根据候选人得票数确定选举结果是否有效,并发布公告,公布各项职务当选人的名单,选举的法定程序即告完成。常委会任命的人选经法定提名人提出,由主任会议同意提交常委会投票或其它表决方式进行表决,获得市人大常委会全体组成人员过半数的票后,在市人大常委会会议上宣布通过任命,市人大常委会主任颁发任命书,会后发公告和任免通知文件,至此,任命的法定程序才算完成。

  二、“选举”、“任免”、“决定任免”、“批准任免”的区别

  选举。选举的字面含义为选择和推举。我国1953年颁布了第一部选举法,标志着我国社会主义选举制度的正式确立。现行选举法是1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议第五次修正。作为社会主义社会的国家,我国采用了在根本性质上有别于资本主义国家的选举制度,在人大代表选举上,我国实行直接选举和间接选举相结合的选举方式,在县级以下代表实行直接选举即选民选代表和县级以上实行间接选举即代表选代表,我国对国家机关主要领导职务实行选举制,由人大代表选举产生主要领导人。根据地方组织法第二十三条“选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任命代表或者选民,也可以弃权”的规定,选举应当无记名投票,不能采用举手表决或者电子表决器表决。选举就意味着可以另选他人,只有投票才能另选他人,举手表决和电子表决器表决都不能另选他人,这也是选举与任免、决定任免的重要区别。另外,根据地方组织法第三十条的规定,设区的市人民代表大会根据需要,可以设立专门委员会。各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由大会主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员,由主任会议提名,常务委员会通过。根据地方组织法第二十一条的规定,代表联合提名的领导职务中不包括专门委员会的职务,这意味着代表无权另选他人。实践中,专门委员会的人选一般表决通过名单草案的方式进行。

  任免。人大常委会根据法定提名人(主任会议、“两院”正职领导人)的提请,任命有关人员担任某一职务或者免去有关人员所担任的职务。德州市人大常委会的任免对象是:根据主任会议提名,任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员,任免人大常委会副秘书长、各委(工作委员会)室主任(人大常委会工作机构负责人的任免范围各地的做法不尽相同,通常由本级人大常委会人事任免办法规定);根据市中级人民法院院长的提请,任免法院审判人员的法律职务;根据市人民检察院检察长的提请,任免检察院检察人员的法律职务。

  决定任免。人大常委会根据法定提名人(主任会议、市人民政府市长)的提名,作出由某人担任国家机关的某一领导职务或免去有关人员所担任的国家机关职务的决定。根据地方组织法第四十四条的规定,德州市人大常委会在本级人大闭会期间决定本级政府个别副职领导人选;根据人民政府正职领导人提名,决定本级人民政府秘书长和政府各组成部门正职领导人的任免。选举和决定任免的区别在于:选举可以由选举者提出候选人并且可有选择性地投票决定被选人;决定任免不能由选举者提名候选人,只是对法定提名人提出的人选表示同意、反对或弃权。

  批准任免。指对下一级国家权力机关依法作出的任免事项予以批准认可,履行同意手续。一般没有充分反对理由,应予批准。批准任免只限于人大常委会对下一级人民检察院检察长行使。这是检察机关双重领导体制决定的。任免和批准任免的区别在于:任免是人大常委会根据提名人的提请,对被提名人表示同意或反对;批准任免则是在下级国家权力机关已同意任免的情况下,由上一级人大常委会进行认可。根据检察官法第12条规定,地方各级人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

  上述几种都是人大及其常委会行使选举和任命权的方式,通过分别解释它们的含义,似乎已经没有了什么问题。但仔细揣摩,仍有疑问。“任免”和“决定任免”到底有什么不同?笔者查询了很多资料,都没有找到令人信服的解释。从国家领导人产生的方式上来考究,如国务院总理由国家主席提名,全国人民代表大会决定国务院总理的人选,国家主席又根据全国人民代表大会的决定,任免国务院总理。由此可见,总理的产生是一个“决定任命”的过程。而到了地方人大常委会的任命,法定主体提请,常委会通过后任命,不存在由提请主体任命的问题。因此,笔者个人认为,“任免”和“决定任免”在地方各级人大常委会使用没有实质的不同,只是一种形式上的区别。如果非要找到法律依据的话,在地方组织法第三十条、第四十四条规定中分别涉及到“任免”和“决定任免”人员的范围,如果按有实质的不同来理解,“决定任免”仅用于政府组成人员,那么根据地方组织法第四十四条第十一项的规定,“直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名,决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免,根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名,决定人民检察院分院检察长的任免”。显然,个别检察职务也可以用“决定任免”。地方组织法1979年7月1日通过,2004年10月24日第四次修正,施行这么多年来有关这方面的疑问一直存在,而全国人大常委会始终没有作出正面的解释,因此,我们可以大胆的推测“任免”和“决定任免”只是立法上表述的不同而已,并不影响整部法律的适用。(市人大常委会人事代表工作室  徐金钟)

 

报:省人大常委会人代工委,市委常委,市人大常委会副主任、有关党组成员、秘书长,市政府副市长,市中级法院院长,市检
         察院检察长,市公安局局长
发:市人大常委会副秘书长,市人大各专门委员会、各委室,各县市区人大常委会、经济开发区人大工委、运河开发区人大工作
         联络专员,全国、省、市人大代表小组